El archivo y documento electrónico en el proyecto de Real Decreto de Desarrollo de las Leyes 39 y 40

Julio CerdáJulio Cerdá
Jefe de Gestión de Información y Transformación Digital y Director del Archivo de la Ciudad en el Ayuntamiento de Arganda del Rey (Madrid)
Profesor asociado del área de Biblioteconomía y Documentación de la Universidad Carlos III de Madrid.

El pasado 23 de mayo el Ministerio de Hacienda y Función Pública publicó el Proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos(1).

Se trata de un periodo de audiencia pública que estará abierto hasta el 15 de junio y que tiene por objeto recabar opiniones y aportaciones de ciudadanos, organizaciones o asociaciones que los representen. Nos vamos a centrar exclusivamente en comentar los aspectos principales de su título V, y que se centra en el expediente electrónico, documento administrativo electrónico, las copias electrónicas de documentos, y el archivo electrónico único.

Principales novedades

Artículo 38. De la remisión de los expedientes administrativos

En su punto 3 se indica que “cuando en virtud de una norma sea preciso que un órgano o entidad deba remitir a otro el expediente electrónico, este órgano o entidad podrá realizarlo mediante referencia electrónica al expediente o documentos electrónicos”

Importante novedad que persigue el objetivo de salvar las limitaciones de los sistemas de intercambio y transferencia de expedientes electrónicos entre administraciones, y que en ocasiones se encuentra con dificultades técnicas derivadas del elevado tamaño de los paquetes de información. Se habilita la opción de que pueda haber expedientes con documentos propios y con documentos referenciados, elaborados a partir de la consulta o acceso a repositorios ajenos a los de la propia organización. Un cambio sustancial que supone una revisión del principio de integridad del expediente y que lleva obligatoriamente aparejado a que ese sistema de referencias se base en repositorios de confianza(2).

Artículo 39. Destrucción de documentos en soporte no electrónico

Supone un paso más en la estrategia del cero papel en las administraciones públicas. Anteriormente la devolución a los ciudadanos de los documentos en papel que eran digitalizados en los registros de entrada era una posibilidad, ahora es al contrario, la no devolución debe ser la excepción. El objetivo del legislador es muy claro, el papel debe de dejar de circular en las unidades administrativas, y el mejor modo de evitarlo es impedir su mera existencia. Naturalmente que esto supone que existan procesos de digitalización de documentos y ser conformados como copias electrónicas auténticas, y que esa digitalización se realice siguiendo unas pautas que permita la correcta identificación de los tipos documentales y su asociación con su correspondiente trámite o procedimiento electrónico.

Se da incluso un paso más para evitar que esos documentos en papel queden en poder de la administración, bajo ninguna circunstancia, como en los casos que no se haya podido devolver al interesado “serán conservados a disposición del interesado para su retirada durante un plazo de seis meses, y una vez transcurrido ese plazo sin haber sido recogidos se destruirán de oficio mediante procedimientos que impidan la reconstrucción de los soportes o el acceso a la información en ellos contenida”.

Capítulo 2. Archivo electrónico de documentos

El segundo capítulo se dedica íntegramente al archivo electrónico. En el art. 42 se define como el “conjunto de infraestructuras, sistemas y servicios que proporcionan el servicio de almacenamiento y gestión de los documentos y expedientes electrónicos una vez finalizados los procedimientos”. Como novedad se incluye la posible inclusión de información en bases de datos, un tema recurrente en los últimos años y que era necesario abordar en un texto legal. El único condicionante para que las bases de datos pueden formar parte del repositorio electrónico de la organización es que se incluyan “los criterios para la reconstrucción de los formularios o modelos electrónicos origen de los documentos, así como para la comprobación de la identificación o firma electrónica de dichos datos”.

Se trata en definitiva de garantizar su durabilidad o preservación, su disponibilidad en el largo plazo y, una vez recuperados, su fiabilidad para servir de prueba de la actividad que los originó. Unos principios que se puede resumir en cuatro requisitos:

  • Accesibilidad: Que los documentos estén disponibles
  • Integridad – Fiabilidad: Que se presenten tal y como su creador los produjo
  • Autenticidad – Validez: Que mantengan su valor probatorio
  • Seguridad: Que se garantice la seguridad de su sistema de almacenamiento

Es el objetivo a cumplir por las administraciones públicas, un sistema de archivo electrónico que cumpla con estas condiciones, y eso nos conduce inexorablemente a un destino en el calendario: 2 de octubre de 2018, fecha límite que establece la Ley 39 /2015 para que todas las administraciones públicas dispongan de un archivo electrónico único(3). Sin embargo, todo parece apuntar a que por muy diferentes motivos, más organizativos que tecnológicos, la gran mayoría de las organizaciones van a incumplir con esta obligación legal. Tendrán que pasar aún varios años para que de modo paulatino podamos ir viendo como la realidad de la administración electrónica se va a trasladando también a la gestión de los archivos.

En lo esencial el archivo electrónico debe seguir prestando el mismo tipo de servicio que han realizado los archivos hasta el siglo XXI antes de la aparición de la tecnología digital: garantizar la preservación y el acceso a los documentos producidos y recibidos por las organizaciones, en condiciones de plena disponibilidad e independientemente de las soluciones de software, soportes o formatos en la que estén almacenados puedan ser recuperados a lo largo del tiempo.

Es también una cuestión de legalidad, de cumplimiento con el Esquema Nacional de Interoperabilidad y Esquema Nacional de Seguridad(4), sin olvidar la necesidad de asegurar igualmente la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos. La administración electrónica proporciona tantas ventajas como riesgos en su gestión, es consustancial a la utilización de las tecnologías de la información, y un sistema de administración de archivo electrónico es un elemento indispensable, una piedra angular, del sistema de gestión documental.

El adjetivo de «único» ha generado diversas interpretaciones, como que debe existir un solo archivo físico, o que todos los archivos de la organización deben estar agrupados(5). Es otro el objetivo del legislador, y está fundamentado en el eje sobre el que sustenta todo el texto legal, la interoperabilidad, aunque en este caso habría que hablar además de su versión interna: la intraoperabilidad. No pueden existir repositorios electrónicos al margen del sistema, incomunicados tecnológica o semánticamente.

La idea es acabar con una realidad muy común en las administraciones públicas, con esa torre de babel de soluciones de gestión que no están integradas o conectadas con el gestor corporativo, originando duplicidad de datos, información desactualizada y que van a generar datos y documentos electrónicos con inevitables problemas de acceso en el medio y largo plazo. Todos esos procedimientos administrativos finalizados deben estar conservados en un único sistema de gestión de archivos, y no en repositorios propios, y disponibles también desde un único punto de acceso, el archivo electrónico único de la organización, que debe ejercer en cierto modo de espacio de convergencia entre las distintas aplicaciones integradas en el Sistema de Gestión de Documentos Electrónicos (SGDE).

Notas   [ + ]

1. http://www.minhafp.gob.es/es-ES/Normativa%20y%20doctrina/NormasEnTramitacion/Paginas/normasentramitacion.aspx
2. UNE-ISO/TR 17068:2013 Información y documentación. Repositorio de tercero de confianza para documentos electrónicos, que abre una nueva vía, la del uso de repositorios de terceros certificados como sitios de confianza, y no directamente el repositorio de la entidad productora de los documentos: https://www.iso.org/standard/24683.html.
3. LPAC y LRJSP La disposición final séptima de entrada en vigor establece el plazo de 2 de octubre de 2018 en el que el Archivo Único electrónico. Es decir, cada administración pública mantendrá un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento.
4. Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-1330.
5. Por si hubieras dudas sobre el carácter complementario, y no excluyente ni aglutinador, de este archivo electrónico único se indica en la exposición de motivos de la LPAC que «resultará compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la legislación vigente, y respetará el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente … y compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional», y por analogía se supone que con el resto de Sistemas de Archivos de las distintas administraciones públicas.
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