Derecho de acceso a la información pública y transparencia: análisis de la Ley de transparencia española

Fátima García López
Ana María Morales García
Departamento de Biblioteconomía y Documentación
Universidad Carlos III de Madrid

1. Introducción

El acceso a la información es un derecho fundamental reconocido en La Declaración Universal de los Derechos Humanos que en su artículo 19 establece que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”(1).  También se alude a este derecho en el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1953(2).

Por lo que respecta al concepto de transparencia desde una perspectiva legislativa aparece ya en Siglo XVIII en la en la primera ley sobre el tema que se promulgó en la historia, la Ley de Transparencia sueca, que data de 1776.  Si bien el concepto, tal como hoy lo entendemos, vinculado con el derecho de acceso de la ciudadanía a la información pública, no aparece hasta 1966 con la Ley de Libertad de Información / Freedom of Information Act (FOIA) americana que otorga a todos los ciudadanos el derecho de acceso a la información federal del gobierno, con algunas excepciones sobre aquellos registros (o parte de aquellos) protegidos de la divulgación pública(3).

La regulación de la Unión Europea sobre este acceso no llegará hasta el inicio del nuevo milenio con dos normativas específicas: el Reglamento (CE) n. º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión Europea(4) y el Convenio del Consejo de Europa nº 205 sobre Acceso a los Documentos Oficiales, aprobado en junio de 2009(5).

El concepto de transparencia en la esfera política española empieza a estar presente en los debates políticos y sociales a raíz de la crisis de 2008. En un contexto de profundo descontento social, aparecen diversas plataformas ciudadanas y  organizaciones que propugnan un cambio del sistema económico y exigen la creación de herramientas de control ciudadano sobre la actividad del poder político. Así, la plataforma ¡Democracia Real Ya!, convocante de la manifestación del 15 de Mayo de 2011 cuya fecha dio nombre al también llamado movimiento de los indignados, contaba entre sus primeras propuestas con algunas referidas a la transparencia y control de la actividad de cargos públicos, la protección de la libertad de información o la oposición al control de internet(6). Posteriormente, una de las primeras asambleas celebradas tras la manifestación masiva y la ocupación de la Puerta de Sol aprobó una lista de propuestas que incluyen la total transparencia de las cuentas y de la financiación de los partidos políticos, el rechazo y condena de la corrupción o el acceso popular a los medios de comunicación.

Tras las movilizaciones sociales, Gobierno e instituciones perciben la deslegitimación que sufren en su actuación y  tratan de dar respuesta a esta crisis con diversas medidas, entre las que se contempla el desarrollo de una política de transparencia que se vincula en la agenda política a la regeneración democrática. Partidos e instituciones desarrollan entonces sus respectivos portales de transparencia donde se incluye información económica, información política y organizativa (Actividad Parlamentaria, viajes de los parlamentarios) y buscadores para acceder a los perfiles de cargos y candidatos.

La transparencia ocupa también un lugar destacado en el ideario de los partidos emergentes del momento como Ciudadanos y Podemos. Así, Ciudadanos fue el primer partido en el que la transparencia se contemplada como una medida de regeneración y Podemos materializa en su programa muchos de los postulados recogidos en las plataformas ciudadanas como el 15M(7).

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno(8) es la respuesta legislativa a estas demandas sociales y viene a paliar una situación de cierta anomalía, ya que hasta diciembre de 2013 España era el único país de la Unión Europea con más de un millón de habitantes que no disponía de una ley de transparencia y acceso a la información pública. En el proceso paulatino de afianzamiento de la transparencia en España, junto con la ley,  los ciudadanos tienen acceso desde 2014 al Portal de la Transparencia(9) en Internet con información relativa a cargos públicos, salarios o subvenciones.

Se señalan a continuación los aspectos más relevantes de la Ley de Transparencia en España: antecedentes, estructura y principales aportaciones.

2. Antecedentes

Existe un marco legal, formado por normas de ámbito europeo y estatal, previo a la entrada en vigor de la ley.

A nivel europeo, como hemos señalado, el Convenio de Acceso a Documentos Oficiales del Consejo de Europa otorga a las instituciones públicas la responsabilidad de facilitar el acceso de la ciudadanía a la información pública.

En el ámbito estatal, los artículos 20d y 105b de la Constitución Española(10) reconocen ya el derecho de la ciudadanía a comunicar y recibir información y sientan las bases de la regulación del acceso a archivos y registros públicos. Asimismo, las siguientes normas promulgadas en el nuevo milenio contemplan obligaciones concretas de transparencia en materia de contratos, subvenciones, presupuestos o actividades de altos cargos:

  • LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que establece la obligación de los órganos administrativos concedentes de publicar en el diario oficial correspondiente las subvenciones concedidas con expresión de la convocatoria, el programa y crédito presupuestario al que se imputen, beneficiario, cantidad concedida y finalidad o finalidades.
  • LEY 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa.
  • Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
  • LEY 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado que establece que el contenido de las declaraciones de bienes y derechos patrimoniales de los miembros del Gobierno y de los Secretarios de Estado se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado».

3. Estructura y articulado

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, fue sancionada en Madrid el día 9 de diciembre de 2013 por el Rey Juan Carlos I, siendo presidente del Gobierno Mariano Rajoy Brey.

El Anteproyecto estuvo abierto a consulta pública desde el día 26 de marzo de 2012 hasta el 11 de abril del mismo año, y los resultados de esta consulta fueron recogidos en el Informe sobre la consulta pública electrónica del anteproyecto de ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La consulta se realizó a través de la web www.leydetransparencia.gob.es, donde se habilitó un buzón de correo electrónico para recibir propuestas y observaciones. Adicionalmente, se utilizaron las redes sociales Twitter y Facebook para realizar esta consulta pública. Durante este período la web recibió 78.107 visitas y 3.669 correos electrónicos de ciudadanos y ciudadanas, asociaciones profesionales y organizaciones de la sociedad civil.

La ley consta de cuarenta artículos estructurados en tres títulos, el primero de los cuales se divide a su vez en tres capítulos. Contiene además un preámbulo, ocho disposiciones adicionales y nueve disposiciones finales (Tabla 1)

Tabla 1: Estructura de la Ley de Transparencia

Preámbulo Se justifica el texto legal en pro de la transparencia, el buen gobierno y el acceso a la información pública, se define el alcance de la ley y se citan otras disposiciones.
Título preliminar Contiene únicamente el Artículo 1, en el que se describe brevemente el objeto de la Ley.
Título primero Dividido en tres capítulos. El primero de ellos, en los artículos 2 al 4, define el ámbito subjetivo de aplicación, enumerando las instituciones y organismos afectados por la Ley. El capítulo segundo, que contiene los artículos 5 al 11, describe los principios generales, obligaciones, herramientas de control y procedimientos de acceso a los distintos tipos de información pública. Define además los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización para la información publicada. El capítulo tercero, artículos 12 al 24, configura el derecho de acceso a la información pública describiendo el régimen de acceso y los límites al ejercicio de este derecho. Delimita la forma en que se podrá ejercer el derecho: solicitud, tramitación y resolución. También señala en que forma podrán realizarse las posibles impugnaciones, recursos y reclamaciones en el ejercicio del derecho de acceso.
Título segundo Ocupa los artículos 25 a 32, profundiza en el ámbito de aplicación de la ley, define los principios generales de actuación de las instituciones afectadas y establece un régimen de infracciones y sanciones en el ejercicio de sus funciones.
Título tercero Los artículos 33 al 40, se dedican íntegramente al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como organismo encargado de velar por el derecho de acceso a la información pública, garantizar el cumplimiento de las disposiciones de buen gobierno y promover la transparencia de los organismos públicos en el ejercicio de sus funciones.
Disposiciones adicionales Son ocho disposiciones que contienen regulaciones especiales del derecho de acceso, como la limitación de este derecho a las personas interesadas en un determinado procedimiento administrativo o la limitación a las materias que no tengan previsto un régimen de acceso a la información específico. Además, se indica que la solicitud de información de la Casa Real será tramitada por la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno.
Disposiciones finales Son nueve disposiciones que modifican otros textos legales como la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 47/2003 General Presupuestaria o la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. La última de estas disposiciones finales define las reglas para la entrada en vigor de la ley.

4. Principales aportaciones

a) Justificación

En la justificación de la ley se aportan argumentos de tipo político y económico:

La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad crítica, exigente y que demanda participación proceso político.

Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del estado y se favorece el crecimiento económico.

b) Alcance

La ley tiene un triple alcance:

  • Incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública (obligación de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas).
  • Reconoce y garantiza el acceso a la información (regulado como un derecho) de amplio ámbito.
  • Establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento (exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública).

c) Publicidad activa y Derecho de acceso a la información pública

La ley amplía y refuerza las obligaciones de publicidad activa en los siguientes ámbitos: información institucional y organizativa, información de relevancia jurídica e información de relevancia económica, presupuestaria y estadística.

Se actualiza el derecho de acceso a la información pública contemplado anteriormente en otras disposiciones creando ahora un nuevo marco jurídico más acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos. La ley regula también el procedimiento para solicitar la información pública y establece los límites de acceso para determinada información de carácter sensible o que afecte a la seguridad nacional.

d) Ámbito subjetivo de aplicación

Se señalan los organismos públicos y entidades privadas a los que debe aplicarse la ley:

  • La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades que integran la Administración Local.
  • Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social así como las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de la Seguridad Social.
  • Los organismos autónomos, las Agencias Estatales, las entidades públicas empresariales y las entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad.
  • Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes de ellas, incluidas las Universidades públicas.
  • Las corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
  • La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
  • Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea superior al 50 por 100.
  • Las fundaciones del sector público previstas en la legislación en materia de fundaciones.
  • Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstos en este artículo. Se incluyen los órganos de cooperación previstos en el artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la medida en que, por su peculiar naturaleza y por carecer de una estructura administrativa propia, le resulten aplicables las disposiciones de este título. En estos casos, el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Ley serán llevadas a cabo por la Administración que ostente la Secretaría del órgano de cooperación.
  • Los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales.
  • Las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros.

e) Órganos de difusión y control: el Portal de la Transparencia y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Para canalizar el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa por parte de la Administración se contempla la creación de un Portal de la Transparencia dependiente del Ministerio de la Presidencia, que facilitará el acceso de los ciudadanos la información relativa a su ámbito de actuación. El Portal incluirá la información de la Administración General del Estado, cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia.

Otro de los organismos de nueva creación que prevé la ley es el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno encargado de velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa en el ámbito de la Administración General del Estado.

5. A modo de conclusión

Como hemos señalado, el acceso a la información pública es un derecho fundamental reconocido en los convenios internacionales y en los textos legales de la Unión Europea.

En el contexto español, los movimientos y las iniciativas de la sociedad civil han venido demandando cambios en pro de una mayor transparencia, un completo ejercicio de sus derechos y mayores niveles de control de lo público y de participación ciudadana. Estas iniciativas han forzado a ejecutar políticas  de transparencia y aportar respuestas legislativas sobre la misma.

Esta ley no sitúa a nuestro país en la vanguardia del derecho de acceso, como cabría esperar por lo reciente de su aprobación y los ejemplos de buenas prácticas de países de nuestro entorno que se podrían haber emulado.  Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, esta ley es un primer paso que debe estimular el acceso y la reutilización de información pública.


Bibliografía:

Gastón, Concha and Naser, Alejandra. (2012). El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad. Co-misión Económica para América Latina y el Caribe (CE-PAL). Disponible en: http://www.cepal.org/ddpe/publicaciones/xml/9/46119/w465.pdf.

MORALES GARCÍA, Ana María, et al. (2016). La transparencia en la política española: análisis de su influencia y presencia en medios sociales. Ibersid, vol. 10, no 2. Disponible en: https://www.ibersid.eu/ojs/index.php/ibersid/article/view/4350.

 

 

 

 

 

 

 

Notas   [ + ]

1. Organización de las Naciones Unidas. Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948 [Consulta 03-05-2019]. Disponible en: http://www.un.org/es/documents/udhr/
2. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales [Consulta 03-05-2019]. Disponible en: https://www.echr.coe.int/documents/convention_spa.pdf
3. Gastón, Concha and Naser, Alejandra. (2012). El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad.  Co-misión Económica para América Latina y el Caribe (CE-PAL). [Consulta 03-05-2019] Disponible en: http://www.cepal.org/ddpe/publicaciones/xml/9/46119/w465.pdf
4. Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión Europea. [Consulta 03-05-2019]. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14546
5. Convenio del Consejo de Europa nº 205 sobre Acceso a los Documentos Oficiales. [Consulta 03-05-2019]. Disponible en: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_consejo_europeo.pdf
6. Documento transversal. ¡Democracia Real Ya! [Consulta: 03-05-2019]. Disponible en:  http://www.democraciarealya.es/documento-transversal/
7. MORALES GARCÍA, Ana María, et al (2016). La transparencia en la política española: análisis de su influencia y presencia en medios sociales. Ibersid, vol. 10, no 2. [Consulta: 03-05-2019]. Disponible en:  https://www.ibersid.eu/ojs/index.php/ibersid/article/view/4350
8. España. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno [Consulta: 03-05-2019]. Disponible en: http://www.leydetransparencia.gob.es/index.htm
9. Portal de la Transparencia de la Administración del Estado. [Consulta 03-05-2019]. Disponible en: https://transparencia.gob.es/
10. Constitución española, 1978 [Consulta: 03-05-2019]. Disponible en: http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229
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